Selvejende institutioner er netop det: selvejende. Alligevel behandler mange kommuner dem, som var de en hvilken som helst forvaltningsgren under rådhuset. Det er ikke bare dårlig ledelseskultur – det er i strid med grundprincipperne i dansk ret.
Der findes en juridisk konstruktion i det danske velfærdssamfund, som de fleste borgere aldrig skænker en tanke, men som mange kommunale forvaltninger tilsyneladende heller ikke gør: den selvejende institution.
Plejehjem, daginstitutioner, botilbud, kulturhuse – tusindvis af velfærdsopgaver løses hver dag af institutioner, der ikke er kommunale, selvom de er finansieret af kommunale kroner. De er selvstændige juridiske personer. De ejer sig selv. Og det er ikke en formalitet, man kan vælge at se bort fra, når det bliver ubelejligt.
Kommunen ejer ikke butikken
Lad os starte med det grundlæggende. En kommunal institution er en del af kommunen. Lederen af en kommunal daginstitution er kommunalbestyrelsens stedlige repræsentant og er underlagt dens instruktionsbeføjelse. Rådhuset bestemmer, og lederen retter ind. Sådan skal det være – det er demokratisk styring af kommunens egen virksomhed.
Men en selvejende institution er noget helt andet. Den er en selvstændig juridisk person, som kommunen ikke ejer – heller ikke selvom der er indgået driftsoverenskomst, og heller ikke selvom kommunen betaler stort set hele driften. Institutionens øverste myndighed er dens egen bestyrelse, som træffer beslutninger uafhængigt af og i armslængde fra det offentlige.
Det er ikke en fodnote. Det er selve pointen med konstruktionen.
For de selvejende institutioner, der er organiseret som fonde, er kravet endda skrevet direkte ind i lovgivningen: Rådighedsbeføjelserne skal tilkomme en ledelse, der er selvstændig i forhold til stifteren, og ingen uden for fonden har ejendomsretten til dens formue. Erhvervsstyrelsen formulerer konsekvensen uden omsvøb: Bestyrelsen kan ikke modtage bindende direktiver fra nogen uden for bestyrelsen. Tilkendegivelser udefra er alene vejledende.
Og her gemmer sig en detalje, som burde få enhver kommunaldirektør til at ligge søvnløs: Hvis selvstændigheden kun findes på papiret – hvis kommunen reelt styrer – risikerer konstruktionen at falde fra hinanden. Manglende selvstændighed kan betyde, at fonden slet ikke anses for gyldigt stiftet.
Tilsyn er ikke det samme som styring
Betyder det så, at kommunen bare skal sende pengene og håbe det bedste? Nej. Kommunen har både redskaber og pligter – de er bare af en helt anden karakter end instruktion.
Kommunen kan stille vilkår i driftsoverenskomsten. Den kan betinge sit tilskud af at udpege medlemmer til bestyrelsen. Den kan kræve, at ændringer i vedtægternes formålsbestemmelse skal godkendes. Og den skal føre tilsyn: Efter retssikkerhedslovens § 16 har kommunen pligt til at føre tilsyn med, hvordan de kommunale opgaver løses – også når de løses af en selvejende institution.
Men bemærk forskellen. Tilsyn er bagudrettet kontrol: Bliver opgaven løst fagligt og økonomisk forsvarligt? Styring er fremadrettet kommando: Gør sådan her. Det første har kommunen ret og pligt til. Det andet har den ikke hjemmel til.
Selv de bestyrelsesmedlemmer, kommunen selv har udpeget, kan den ikke fjernstyre. Det lærte Rudersdal Kommune på den hårde måde, da den gav instrukser til to kommunalt udpegede bestyrelsesmedlemmer – og fyrede dem fra hvervet, da de ikke makkede ret. Ankestyrelsen slog fast, at instrukserne var i strid med kommunestyrelseslovens § 68 a, stk. 3, og at der ikke var hjemmel til at fritage medlemmerne. Et bestyrelsesmedlem skal varetage institutionens interesse – ikke rådhusets.
Og gælder det en fond, er retstilstanden endnu skarpere: Her kan der aldrig gives en retligt bindende instruktion til bestyrelsesmedlemmer, uanset hvem der har udpeget dem.
Den snigende kommunalisering
På papiret er retstilstanden altså klar. I praksis ser virkeligheden ofte anderledes ud.
Kritikere har i årevis påpeget et mønster: Lederen af den selvejende institution inviteres ind i kommunens ledelsesforum. Medarbejderne omfattes af de kommunale personalevilkår og det kommunale MED-system. Driftsoverenskomsten skrues sammen, så institutionen skal følge kommunens retningslinjer “i et og alt” – herunder at kommunen får det afgørende ord ved ansættelse af institutionens leder. Skridt for skridt udviskes forskellen, indtil den selvejende institution reelt er en kommunal institution med et ekstra bestyrelseslag.
Paraplyorganisationerne på området har sammenfattet kritikken som et tiltagende forsøg på kommunalisering – og i sidste ende overtagelse – af de selvejende institutioner. Kommuner beskyldes blandt andet for at forhale processen, når institutioner gør brug af deres lovsikrede ret til at varetage deres egen administration.
Det er her, governance-spørgsmålet for alvor melder sig. For hvad er problemet egentlig, hvis kommunen betaler og kommunen bestemmer?
Problemet er, at konstruktionen mister sin mening. Armslængden er der af en grund: Den skal sikre, at faglige beslutninger træffes tæt på borgerne af en bestyrelse med selvstændigt ansvar – ikke af en forvaltning med skiftende politiske dagsordener. Når kommunen alligevel styrer, får man det værste fra begge verdener: en institution uden reel selvstændighed, men også uden den direkte demokratiske ansvarskæde, der gælder for kommunens egne institutioner. Ansvaret bliver hjemløst. Og en hjemløs ansvarskæde er selve definitionen på dårlig governance.
Juridisk læsestof
Vil man selv dykke ned i retsgrundlaget især hvis man sidder i toppen af Fredericia Kommune, og bilder sig ind, at denne avis ikke er baseret på samfundsvidenskabelige akademikere (mens man selv er meget bedre til at vurdere alting), så kender vi udmærket til forvaltning, og her er de centrale kilder, vi i den kommende tid vil drøfte med ledelsen i en serie om bad governance i Fredericia:
- Ankestyrelsens udtalelse om Rudersdal Kommunes instrukser til bestyrelsesmedlemmer (kommunestyrelseslovens § 68 a, stk. 3) – omtalt i tilsynets nyhedsbrev: ast.dk – nyhedsbrev september 2021
- Indenrigsministeriets resumédatabase: kommunalbestyrelsens tilsynspligt over for selvejende institutioner med driftsoverenskomst (retssikkerhedslovens § 16): resumedatabase.im.dk – udtalelse 02.8.8
- Fondsloven (lov om fonde og visse foreninger) – herunder § 1 om afgrænsning og undtagelser for institutioner under offentligt tilsyn: danskelove.dk/fondsloven
- Erhvervsfondsloven – § 1, stk. 2 om kravet om en i forhold til stifter selvstændig ledelse: danskelove.dk/erhvervsfondsloven
- Erhvervsstyrelsens vejledning om vedtægter for erhvervsdrivende fonde – herunder om, at bestyrelsen ikke kan modtage bindende direktiver udefra: erhvervsstyrelsen.dk
- Erhvervsstyrelsens opmærksomhedspunkter for bestyrelsesmedlemmer i erhvervsdrivende fonde – om uafhængighedskravet og risikoen ved manglende selvstændighed: erhvervsstyrelsen.dk
- Horten-advokaternes juridiske gennemgang af forholdet mellem kommuner og selvejende institutioner (Markert, Berth & Juul Jensen): dagensdagsorden.dk
- Finansministeriets rapport “Selvejende institutioner – styring, regulering og effektivitet” (2009) – grundlagsdokumentet om selveje og armslængde: ft.dk (pdf)
