Straffelovens bestemmelse om terrorisme er fra dag ét blevet kritiseret for at være for uklar, og heller ikke retspraksis efterlader et entydigt billede af, hvad man som borger dømmes for. Det konkluderer Nanna Grønning-Madsen i ny bog baseret på sin ph.d.-afhandling.

I kølvandet på terrorangrebet mod USA den 11. september 2001 fulgte et stort internationalt fokus på terrorisme både i FN og EU.

Senere samme år gik EU-landene sammen om at udforme en fælles terrorismebestemmelse, som definerer en terrorhandlings særlige kendetegn, og som skulle implementeres i de nationale lovgivninger. Danmark valgte stort set at kopiere EU-formuleringen ind i en ny paragraf 114 i straffeloven, selvom loven allerede dengang mødte kritik for at efterlade for meget til fortolkning.

Et centralt spørgsmål er, om retspraksis har bidraget til at skabe større klarhed på området, siden terrorismebestemmelsen trådte i kraft i 2002, og det satte Nanna Grønning-Madsen sig blandt andet for at undersøge i sin ph.d. på Juridisk Institut på Syddansk Universitet.

Stadig på uklar grund
Hun har både gransket de enkelte ord i terrorismebestemmelsen og undersøgt, hvordan domstolene har behandlet 69 domsafsigelser for at se, hvordan domstolene fortolker og anvender elementerne i paragrafferne 114 og 114 b-e.

Og hendes konklusion er klar:

– Selvom der er gået over 20 år siden bestemmelsens indførelse, og domstolene har behandlet en række sager, så står vi fortsat på uklar grund i forhold til at forstå ordlyden i paragraf 114, og hvordan den skal bruges i praksis, fortæller Nanna Grønning-Madsen.

Hun husker da også tydeligt sin egen reaktion, da hun som specialestuderende stødte på bestemmelsen for ca. 10 år siden.

– Jeg blev ret provokeret, fordi jeg forstod ikke særlig meget af, hvad der stod i bestemmelsen, og når jeg læste forarbejderne til loven, blev jeg heller ikke meget klogere. Min tanke var, at når bestemmelsen er uklar for mig, hvordan kan man så som borger indrette sig efter den?, lyder det retorisk fra Nanna Grønning-Madsen.

Hun tilføjer:

– Det er et problem for retssikkerheden, for hvis det er uklart, hvad der står i bestemmelsen, så har loven et meget bredt anvendelsesområde, og du kan blive dømt for ”for meget”. Og det strider mod legalitetsprincippet, der netop fastslår, at du som borger skal vide, hvad du kan straffes for.

Hun savner blandt andet en præcisering af, hvornår en skade mod et land eller en international organisation kan anses for at være alvorlig. Men også hvad der skal forstås ved formuleringerne ”at skræmme en befolkning i alvorlig grad” og ”en grundlæggende struktur”.

Uensartet praksis fra domstolenes side

Gennemgangen af de 69 domme, der efter godt og vel 20 år med terrorismebestemmelsen har været for domstolene, har, ifølge Nanna Grønning-Madsen, heller ikke skabt større klarhed.

– Jeg er kommet frem til, at domstolene i påfaldende grad ikke har behandlet bestemmelsen på en ensartet og konsekvent måde, pointerer hun.

– Når man læser ordlyden, så er det f.eks. ikke tydeligt, om gerningspersonen ved udøvelsen af selve handlingen (f.eks. ved drab, bombesprængning og grov vold) skal have forsæt til at tilføje alvorlig skade til et land eller en international organisation. Og når man gennemgår retspraksis, viser det sig, at begrundelserne ikke er konsekvente, i forhold til om der anvendes et forsætskrav eller ej.

Domstolene mangler klarhed
SDU-forskeren peger på, at en del af problemet kan føres tilbage til, at bestemmelsens formulering oprinder fra EU. Det har krævet kompromisser mellem landene at nå til enighed og resulteret i en bestemmelse med en vag ordlyd, der er blevet tilføjet, som den er i dansk strafferet.

– For mig at se skyldes den uensartede behandling af sagerne, at domstolene også oplever, at bestemmelsen er uklar og heller ikke kan hente megen hjælp i forarbejderne, når de skal fortolke loven. Så når domstolene skal træffe afgørelse i en sag, kan det gå lidt i øst og vest, siger Nanna Grønning-Madsen.

I sin ph.d.-afhandling retter hun dog også kritik mod domstolene – og især Højesteret – for ikke i tilstrækkelig grad at forholde sig til bestemmelsen.

Fortolker nødigt
En af de sager, der nåede Højesteret, er Westergaard-sagen, hvor en mand angreb tegneren Kurt Westergaard med en økse i 2010. Manden blev efter drabsforsøget tiltalt og dømt for forsøg på terrorisme.

– I Højesteret gik der blandt andet en diskussion på, om drabet på én mand kunne tilføje alvorlig skade til Danmark, og i den diskussion savnede jeg, at Højesteret præciserede, hvad de forstår ved alvorlig skade, men det skete aldrig. Og det er generelt kendetegnende for Højesteret og de andre retsinstanser, at de er tilbageholdende med at foretage en generel fortolkning på indholdet i paragraf 114, siger Nanna Grønning-Madsen og fortsætter:

– Jeg mener, at domstolene, og særligt Højesteret, har haft flere muligheder for at påvirke fortolkningen af terrorismebestemmelsen, men har undladt at gøre det. Og det er uheldigt, for tilbage har vi en uklar retsstilling og borgere, der mangler retssikkerhed, fordi det er uklart, hvad de kan dømmes for.

Til slut påpeger Nanna Grønning-Madsen, at paragraf 114 er et eksempel på et meget uheldigt samspil mellem lovgiver og domstole.

– Lovgiver har indsat en uklar bestemmelse i straffeloven og overladt opgaven med at fortolke den til domstolene. Domstolene foretager så en uensartet behandling af de konkrete sager pga. manglende fortolkningshjælp og er samtidig tilbageholdende med at stå for den generelle retsudvikling. Resultatet er, at paragraf 114 efter mere end 20 års levetid befinder sig i en form for limbo – den finder praktisk anvendelse, men forbliver grundlæggende uklar.

Nanna Grønning-Madsens ph.d.-afhandling og anbefalinger er netop udkommet som bog ”Terrorismeforsættet – En analyse af straffelovens § 114” på Karnov Group.

Fire veje til større retssikkerhed
Ifølge Nanna Grønning-Madsen kan fire retspolitiske tiltag skabe større klarhed og forudsigelighed om fortolkningen og anvendelsen af paragraf 114 – og dermed styrke borgernes retssikkerhed.

1) Ændre formuleringen af paragraf 114 fra ”med forsæt til” til ”med direkte forsæt”. I dag er anvendelsesområdet for paragraf 114 i kraft af dens uklare ordlyd meget bredt, og ved at ændre kravet til direkte forsæt indsnævres anvendelsesområdet. Analysen har i den forbindelse vist, at et kendetegn ved terrorismeforsættet er, at gerningspersonen allerede ved de indledende handlinger har en plan/en hensigt – dvs. direkte forsæt – om at opnå et nærmere bestemt mål. Derudover vil det stille Danmark på linje med retsstillingen i andre lande som Holland, Sverige, Finland og Norge.

2) Ændre formuleringen og konstruktionen i paragraf 114, så dét at tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade skal være det endelige mål for handlingen. Forslaget indebærer, at gerningspersonen skal have udøvet handlingen med (direkte) forsæt til eksempelvis at skræmme en befolkning i alvorlig grad ”for at” tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade. Forsættet til at skræmme en befolkning i alvorlig grad bliver derved et middel til at opnå det endelige mål: At tilføje alvorlig skade.

3) Tilføje flere fortolkningsbidrag i forarbejderne til bestemmelsen, så domstolene får et bedre grundlag at fortolke ud fra. Man kunne f.eks. hente inspiration fra Norge, hvor forarbejderne er mere udbyggede og forklarende, og der er fortolkningsbidrag til, hvad man skal forstå ved alvorlig skade, hvad der ligger i at destabilisere nogle strukturer, og hvad ordet struktur betyder. Jo flere konkrete eksempler, desto bedre vejledning får domstolene til at forstå ordlyden i bestemmelsen.

4) Ændre kompetencen til at rejse terrorsager til rigsadvokaten frem for justitsministeren. Selvom det er anklagemyndigheden og politiet, der foretager efterforskninger og rejser sager i forbindelse med terror, kræver det justitsministerens underskrift at få sagen til domstolene. Men fordi terrorsager altid får stor samfundsmæssig og politisk bevågenhed, er det problematisk, at det er et politisk organ, der beslutter, om der skal rejses sag eller ej. Var det i stedet op til rigsadvokaten – og dermed en juridisk organisation uden politiske motiver – at træffe den beslutning, ville det være til større gavn for retssikkerheden. Selv en sigtelse for terrorisme kan have stor betydning for det enkelte menneske, og derfor er det vigtigt, at såvel en sigtelse som en tiltale sker på et gennemsigtigt grundlag.